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法務部廉政署組織條例草案說帖
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法務部廉政署組織條例草案說帖
壹、設置緣起
目前我國業已躋身開發國家之林，「掃除黑金、肅清貪瀆」蔚為全民殷望！依據世界「國際透明組織」最新公佈之「二○○○年國家施政清廉度報告」，所受評鑑之九十個國家中，我國施政清廉度名列第二十八位。而依照該組織發表之國家清廉度排名前二十名的國家，與瑞士洛桑「國際管理發展學院」所發表「二○○○年國家競爭力報告」位居前二十名者，相互比較，發現其重複之比例竟高達十七個國家。可知，清廉度愈高之國家，其國家競爭力必愈強；同時，國民年平均所得亦愈高。
有鑑於譽滿全球之新加坡貪污調查局（ＣＰＩＢ）及香港廉政公署（ＩＣＡＣ）成功肅貪防貪經驗，馬來西亞與汶萊政府分別相繼成立反貪局（ＢＰＲ），印度也於一九九八年正式法制化中央監察委員會之肅貪職掌，甚至澳門與非洲肯亞也於一九九九年正式成立廉政公署與反貪污局。在在顯示國際間採取以設置專責廉政機構來儘速擺脫腐敗沉淪，展現急起直追、迎頭趕上的決心與魄力，蔚然成風！
因此，為了提昇台灣的競爭力，我們必須建立一個廉潔、效能、有遠見、有活力、有高度彈性和應變力的新政府。因此，行政院指示法務部重新檢討調整我國廉政機制，並參酌國外廉政制度成功經驗，以前瞻性之思維，務實規劃成立「法務部廉政署」。
貳、設置理由
揆諸過往肅貪防貪績效之所以不彰，乃我國現行政風機構因組織體質未臻健全，缺乏獨立運作機制以及功能之限縮，加以執行肅貪工作之法務部調查局，其主要職掌係以國家安全工作為主軸，同時兼負經濟犯罪、查緝毒品等多項犯罪防治工作，在在分散打擊肅貪力量，導致廉政工作在我國並未能克竟全功。是以，建立一個專責打擊肅貪勁旅，除係符合專業分工、世界潮流外且為我國目前時勢所迫切需要；鑑於香港、新加玻成立之專責肅貪機構皆已逾二十載，肅貪成效舉世共賭，對國家競爭力提昇功不可沒。反觀，在肅貪及提昇競爭力之腳步上，我國已落後甚多，建制專責肅貪機構之法務部廉政署，以統一肅貪事權、提昇肅貪績效，實已迫在眉睫。
另就貪瀆犯罪防治觀點而論，以複式多線方式交織綿密之肅貪網絡並配合防貪工作，乃是消滅貪瀆犯罪最有效之方式。一如人體生病，有些病必須同時打針吃藥，雙管齊下，方見療效。以美國緝毒局職掌之緝毒工作為例，除由該局與聯邦調查局、警察、海關等，層層把關組成打擊毒品犯罪之綿密網絡外，最後再透過專責之緝毒局，結合毒品供給面與需求面進行整體之毒品防治。因此，若僅就單純之肅貪而言，宛若動刀拔除惡瘤，僅具治標效果，若欲治本，尚須透過完整配套的陽光法案之建置及相關預防措施，才能持續針對整體制度面作澈底調理。準此，我國亟需儘速成立專責之廉政署全力進行強力肅貪，配合調查局廉政處形成複式布網，共同打擊貪瀆；在防貪工作上，廉政署執行陽光法案及相關預防措施之建置，如此，肅貪、防貪雙管齊下，當可全面提昇我國廉政工作效能。
參、組織構想
建構一個精實具有創新及應變能力之「顧客導向」型廉政機關，是我們的主要目標。首先，針對民眾的需求，確立組織的設計。無疑地，獨立超然的辦案空間與尊重人權的辦案方式，是民眾心中最期待的組織模式。況且，專業化乃現代組織的趨勢，只有單一的權責，才能使組織愈具有凝聚力與創造力。故爰將「法務部廉政署」定位為獨立之專業、專職、專責之「三專化」廉政機關。
除賦予廉政署應有職權及行政資源外，在人員部分，秉持「政府再造」之精神，將從全國政風機構總員額中移撥部分人力，成立一個防貪與肅貪事權統一之廉政署。除督導全國各級政風機構辦理預防貪瀆及線索發掘之工作外，另由直屬該署之地區廉政調查單位負責執行肅貪調查業務，並統合相關機關原有肅貪功能，從貪瀆不法的事前預防、發掘到事後的調查處理，以及成為肅貪案例後的再預防工作，有效掌握廉政整體狀況及一貫作業，以構成有機結合之工作團隊。
此外，為使廉政署更具公信力，以獲得人民信賴，特別規劃設置「廉政諮詢審查委員會」，遴聘社會公正人士及專家學者等參與廉政政策之諮詢、貪瀆案件之事後審查及監督民眾投訴案件受理情形，透過此一開放性機制設計，讓外界能夠監督偵辦作業。另規劃定有任期之「廉政調查官」制度，採公開甄選約聘方式，廣納社會各界精英，如律師、資訊工程師、會計師、建築師、土木工程師及公務機關高階之人員等專業人士擔任俸酬相當於十二職等之廉政調查官，透過全民參與，結合民間力量，讓有識之士共同參與消滅貪瀆之工作行列，更用以強化廉政署專業能力，以期廉政業務之推動與執行，能夠與時代潮流及尖端知識融合並進。
肆、規劃重點
一、組織架構
廉政署設置一委員會（廉政諮詢審查委員會）、五處（綜計、調查、預防、貪污資料處理、人力）、五室、一訓練中心及北、中、南、東四個地區調查處，編制員額為六○○至八○○員。
二、業務職掌
專責掌理左列事項：
（一）關於廉政政策之研擬、策劃、協調及推動等綜合性事項。
（二）關於廉政相關法規之研擬、推動及執行事項。
（三）關於預防貪瀆業務之研擬、推動及執行事項。
（四）關於貪瀆不法或與貪瀆有關犯罪案件之調查、處理事項。
（五）關於各機關政風機構業務及其組織、人員之管理事項。
（六）關於廉政業務之諮詢及審查事項。
（七）其他有關廉政之事項。
三、員額配置及來源
設置廉政署初期所需之六○○名員額，係秉持「政府組織精簡」既定政策方針下，以目前政風機構編制總員額為前提，進行人力整體規劃與調整，而不增加任何一個員額。鑑於地方政府編制及預算係由其自治機關審查，以及中央所屬事業機構歸屬營業基金預算，故而廉政署之預備員額，主要係以中央行政機關政風機構之預算員額為挪撥範圍。至於廉政署所需之六○○人（署本部二○○人，外勤地區調查處四○○人），除由本部政風司與中部辦公室及各部會地區辦公室約計一○○個政風員額挪撥外，不足數將配合「全國政風機構組織調整案」，檢討規劃由中央三、四級機關政風機構之員額挪撥納入廉政署。
至於人員素質方面，現職政風人員中，學歷在大專以上者佔百分之八十八，高出全國公教人員大專學歷以上者為百分之七十七．五之比率甚多。此外，八十二年起新進政風人員均循公務人員特等考試及高等考試三級考試之政風類科錄取分發任用，其中大學法律系畢業者就占百分之七十。未來廉政署人員三分之二約四○○人擬由現職政風人員中甄選，並施予必要之訓練後，納編派充，另外三分之一約二○○人對外甄選具有相關業務專長或調查實務經驗之公務人員進用。以遴選政風系統之優秀人才為廉政骨幹，有助於日後整體肅貪防貪網絡串聯之一貫性，當可避免不同屬性之機關整併或平行協同辦案所易產生之扞格，以充分發揮整體肅貪戰力。
四、職權劃分：
未來廉政體系，將包括廉政署及各機關政風機構。廉政署人員，基於遂行打擊貪污犯罪業務需要，賦予司法警察權，並依據刑事訴訟法等相關規定，行使職權；原法務部主管之全國各機關政風機構業務及人員管理事項，將授權由廉政署統籌辦理，各機關政風人員仍依政風機構人員設置條例相關規定辦理政風業務。未來廉政署與政風機構間人員之交流，將參酌實際需要，研議妥適之相關辦法，據以辦理。
伍、全民之廉政願景
近年來台灣社會黑道猖獗，金權氾濫，嚴重衝擊社會治安與民主法治的發展，並侵蝕經濟發展的成果，損傷政府公權力與公信力，黑金問題已成為國家政經發展上的一個毒瘤，為使社會澈底擺脫向下沉淪的力量，讓清流共治向上提升，還給人民一個清明的環境，全面掃除黑金及消滅貪瀆實為當務之急。
廉政大業，攸關國家百年根基，影響深遠，無可比擬。非高瞻遠矚之定見與超凡魄力，無足成事。舉國上下，莫不寄予厚望。身負民意重任之委員們，恰逢新世紀交替之分界點，您的支持，適正為推動廉政工作，劃下具有歷史性指標意義之里程碑。以成立廉政署為起點，宣示全民掃除黑金決心，重振社會道德品質，躍升國際競爭力，為全民福祉建構萬世勳業，此當係國家之幸，社稷之福。廉政署，但盼您的全力支持！
一、關於疊床架屋之疑慮：
設置「法務部廉政署」，係政府積極回應廣大民眾對於「掃除黑金、消滅貪瀆」要求之政策作為，自有其急迫性與必要性。因此，在迅速達成政策目標的前提下，「如何使組織功能做最有效之發揮」，遂成規劃設置廉政署之主要課題。
有人質疑，認為廉政署與調查局業務職掌中，均列有肅貪業務。此部份，是否將導致肅貪業務「雙頭馬車」及組織「疊床架屋」之弊？特予析明如下：
事實上，從現行政府相關機關職掌觀之：
「警政署」可偵辦一切犯罪案件，諸如命案、經濟犯罪、毒品走私、貪污瀆職、內亂外患等，惟其係以「維持社會治安」為主要任務。「調查局」辦理職掌內如內亂外患、經濟、毒品、肅貪之犯罪調查，惟以「確保國家安全」為主軸。「憲兵單位」，則以「軍中犯罪」為偵辦範圍。「海巡署」，依法亦可辦理職掌有關之「走私犯罪」等。實務上，前述機關單位均可同時針對犯罪（含貪瀆犯罪）的事實，進行職權調查，現行機制並未因不同機關有部分業務重疊而相互牽制，進而影響整體執法效能；反而因為有競爭，形成複式布網運作，使犯罪無死角，以達有效控制進而消滅犯罪的目的。
實質上，就「貪瀆犯罪防治觀念」而論，以複式多線方式予以預防及查處，乃是消滅貪瀆犯罪最有效之方式。類此案例，有如美國「緝毒局」職掌之緝毒工作，「聯邦調查局」、「警察」、「海關」也在作，並沒有因為職掌部分重疊而牽制抵銷。聯邦調查局、警察、海關僅就供給面之毒品交易犯罪遂行調查，透過「緝毒局」之專責機關統籌，將職掌範圍涵蓋毒品犯罪的整個供給面與需求面，釐定各個階段犯罪之防制工作，結合毒品供給面與需求面特性來進行整體犯罪防治，成效卓著！
雖然，從「行政管理角度」而言，政府機關之設置，應儘量避免不必要的功能重疊，以防止組織無限的擴張。然而，從民主政治中「議會民意監督」的角度來看，少數分工式的業務重疊，反而能夠讓監督者有效地從工作績效比較中，加強對政府機關的監督。就「運用管制的作用」而言，有些職掌重疊的情況，當更能讓機關與機關之間相互競爭、力求表現。例如美國「聯邦貿易委員會」和「司法部」的「反托拉斯處」都是執行「美國反托拉斯法」的機關，由於兩者的職能重疊，因此受害廠商擁有更多的機會作選擇，自行決定向哪一個部門提出檢舉。如此一來，機關之間的良性競爭，不但可對顧客作出更好的服務，使消費者（納稅人）受惠（例如獨霸市場多年的中國石油，因為台塑油品的介入，而大幅改變服務態度與品質，即為明證！），民意機關與社會大眾也可以輕易地從實際績效中作更確實的監督。
再則，針對貪瀆犯罪之防制作為，若僅就單純之肅貪而言，宛若動刀拔除惡瘤，僅具治標效果。如欲治本，則須成立「廉政專責機構」，透過「完整配套的陽光法案」之建置以及協調機關內部政風機構共同推動「相關預防措施」，才能持續針對整體制度面作澈底調理，杜絕再犯。
故而，未來，在「肅貪」工作上，「廉政署」除與「調查局廉政處」形成複式布網，共同打擊貪瀆犯罪外；在「防貪」工作上，廉政署將配合陽光法案運作及推動相關預防措施之執行與建置。如此，肅貪、防貪雙管齊下，當可全面提昇我國廉政工作效能。
此外，獨特設計的具有民意監督作用之「廉政諮詢審查委員會」與高度專業化能力之「廉政調查官」，皆是現行司法偵查機關（例如警政署、調查局）所沒有，同時是無法取代之嶄新機制。「法務部廉政署」不僅是司法偵查機關改造先驅，也是體現「全民參政、有效監督公權力」的最佳組織典範！爾後，政府針對舊有組織進行再造工程之際，當可參酌這樣的精神與理念，持續逐步完成功能再造與系統整併。
揆諸我國現行廉政體制，係由法務部所屬「檢察」、「調查」機關及各機關「政風」機構，就既有不同機關的職能，採「線索蒐集」、「調查蒐證」及「偵查起訴」等分工模式，透過政策協調機制予以整合運作。但因並無專責主導機關，缺乏統籌指揮效果，極易造成「權責不清」與「績效不彰」之現象。
準此，「法務部廉政署」將設計成為一個「統籌防貪與肅貪」事權統一之廉政專責機構，組織目標與肩負責任重大，與其他業務相關機關同為政府犯罪防治的組織成員，只是在專責查辦領域有「主協辦」之分野。如此一來，在查處貪瀆案件時，將與其他業務相關機關維持競爭合作關係。對於整體廉政肅貪工作，當可發揮相互制衡與彼此互補的作用，同時提供民意機關及社會大眾更週全的監督與服務機制；亦可藉此避免掌握公權力資源的政府機關因「權責不明」，導致「權力獨攬」或「職能不逮」所帶來的流弊。「法務部廉政署」與「調查局廉政處」自無所謂疊床架屋之疑慮！
二、關於是否有違「政府再造、組織精簡」之精神：
我國現行廉政體制，主要係由本部所屬「檢察」、「調查」機關以及各機關「政風」機構，採取分工合作模式，本於既有不同機關之職能，透過「政策面」予以整合運作。在時勢演進下，逐步演化而成今日規模。
惟不可諱言，民眾對於「廉能政府」的要求，持續攀升而未曾停緩，顯見現有機制運作模式勢將難以滿足廣大民眾的期待。衡諸世界各國廉政有成國家，莫不設有符合該國國情文化之專責廉政機構，而我國迄今尚無一專責之廉政機關。
有鑑於此，為期符合民意需求，以新觀點、新思維，重新思考我國廉政機制之目標及定位，期能有效整合現行廉政相關單位，發揮統合戰力與乘數效能。
廉政署初期所需之六○○名員額，係秉持「政府組織精簡」既定政策方針下，以目前政風機構編制總員額為前提，進行人力整體規劃與調整，在不增加任何一個員額下，成立一個「統合防貪與肅貪事權」的專責機構。
廉政署係依據「政府再造」之「有效結合組織水平整合及垂直整合」原則，一方面繼受原法務部依據「政風機構人員設置條例」所賦予之「掌理全國政風業務主管機關」之權限，繼續督導全國各級政風機構辦理預防及發掘等政風業務並作系統性整合；另一方面，執行肅貪調查業務。如此，從貪瀆不法的事前預防、發掘到事後的調查處理，有效掌握整體狀況及一貫作業，以大幅提昇廉政工作層次及肅貪工作成效。
因此，「法務部廉政署」的設置規劃，係以發揮「防貪、肅貪」組織功能為導向，重新整合全國各機關政風機構，成立具有「內控」（政風）與「外控」（廉政）雙重機能的廉政組織運作機制，非但與「政府精簡」人力政策並無違背，反而是落實「組織『功能』再造」的最佳典範！
三、關於人力規劃與人員素質部分：
至於人員素質方面，自八十二年起經特考及高等政風類科錄取人員，迄今在政風機構服務約為三八六人。其中，大學法律系畢業者占百分之七○．七二，共二七三人，通過法律學科測試之其他科系人才計一一三人，均為四十歲以下具有專長與理想之優秀青年。另就全體政風現職人員而言，大學法律系畢業者，總計有四一○人。
未來廉政署成立初期人力三分之二約四○○人，擬由現職政風人員中以嚴格標準甄選，並施予必要之訓練後，納編派充。另外，為考量調查專業廣度並擴大參與機會，餘三分之一約二○○人，將公開甄選具有相關業務專長或調查實務經驗之公務人員進用。
以遴選政風系統之優秀人才為廉政骨幹，有助於日後整體肅貪防貪網絡串聯之一貫性，當可避免不同屬性之機關整併或平行協同辦案所易產生之扞格，以充分發揮整體肅貪戰力。
此外，為建立民眾對廉政人員公正執行業務之信任感，本依法務部 陳部長指示，應加強廉政人員在品德、操守、專業能力、敬業精神等方面之要求，爰於「法務部廉政署組織條例草案」中訂定「強制資遣不適任人員」淘汰制度之規定，並擬訂「法務部廉政署不適任廉政人員強制資遣審查委員會設置及審查辦法草案」之配套規範。惟因「強制資遣」處分，係嚴重影響當事人服公職之憲法上權利，遭相關主管機關表示反對之意見，遂不得不從條例草案中刪除是項規定。
然而，有鑑於廉政人員職司廉政調查工作，具司法警察（官）身分，為確保廉政人員能獨立、超然、公正行使職權，將依品德、操守、專業能力、敬業精神等各項要求，從嚴訂定「廉政人員獎懲標準表」，以高於一般公務員要求，作嚴格之內部監督篩選，並依相關法規，確實淘汰不適任之廉政人員，以保障廉政人員之高尚品質。
四、關於廉政署之行政層級位階歸屬問題：
行政院已有所屬部、會、處、局、屬、院共計三十五個機關，行政院為執行「政府組織再造」工程，由「行政院組織法研修小組」通盤檢討、調整現行行政機關組織架構，認為除非必須以院屬一級機關之層級才能達成政策目標者外，否則仍以設在相關部會下為原則，俾利確實達成「組織精簡」之要求，並符合「比例原則」與「經濟效益之最大發揮」等考量。
法務部衡酌現有政風組織之職能，為強化職掌功能，發揮統合事權及專業專責之效，同時有效處理「中部辦公室」與「各部會地區辦公室」政風人員之安置問題，經參酌國外廉政制度成功經驗，於「法務部」層級之下務實規劃「廉政署」，作為一個「統籌防貪與肅貪」事權的專責專業機構。
「法務部廉政署」從貪瀆不法的事前預防、發掘到事後的調查、處理，一貫作業，並且同在法務部監督下，接受檢察機關指揮辦案，並與調查局充分協調合作，形成上下游緊密連結及複式佈網運作，當能以「最小支出」創造「最大價值」，有效提升廉政效能，更勝於提昇至「院屬一級機關」層級，自不會因為層級較低而影響應有之肅貪功能。