法律時事專欄
人民與行政機關，公法上請求權時效 修法改成不對等了！
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人民與行政機關，公法上請求權時效
修法改成不對等了！
葉雪鵬（曾任最高法院檢察署主任檢察官）
前些日子，立法院賴士葆委員，有感於行政程序法第一百三十一條第一項「公法上請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」的規定，將人民與行政機關，都列在同一線上的對等地位，看起來雖然很公平，其實對人民並不公允。因為行政機關，對一些行政上的爭議，不只是佔有證據上的優勢，又可以藉著公權力來行使，而且享有編製預算支付與財政上收付的手段，在時間上不致出現窘迫的情形。反觀人民方面，通常都是一人與行政機關獨力相抗，在訊息取得方面，即處於劣勢，往往請求權已罹於時效卻不自知。因此提案修正這法條，使人民與行政機關，各擁有長短不同的時效期間，顯示真正的公平！
賴委員的提案，得到費鴻泰等二十五位立法委員的連署，而且勢如破竹，在一讀、二讀會中都順利過關，依照立法院的公告，這法案已經在本年四月三十日的立法院院會中三讀通過，完成修法程序。
行政程序法第一百三十一條，原條文共有三項，內容是這樣規定的：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。」（第一項）「公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」（第二項）「前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」（第三項）經過修正後的新法條，只是在第一項中增添文字，其餘部分都沒有變動。修正後的第一項，成為：「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。於請求權人為人民時，除法律有特別規定外，因十年間不行使而消滅。」
這次修正的法條，沒有咬文嚼字，讓人一看就知道人民與行政機關，遇有權利要發動請求時，不只是與行政機關站在對等的地位，而且可以考慮、衝折的時間，還比行政機關整整多出了五年。這樣對人民貼心的修法，若不是接近民意的立法委員自行提案，行政機關是不可能想到這些小地方！
修正法條內容雖然淺顯易懂，但是其中所使用到的一些名詞，很少接觸法律的人們，若不仔細加以詮釋，看了有些「霧煞煞」！像這法條一開頭的「公法上之請求權」，其中的「公法」二個字，在這法條中是在說明法條適用的範圍，但是什麼是「公法」，還是令人費疑猜？
「公法」在這法條中只是對法律的類別所作的一種區分，相對的法律類別，指的便是私法。公法與私法，是羅馬法時代就存有的傳統分法。什麼法律屬於公法的範圍？什麼法律屬於私法的範圍，多年以來，學者間眾說紛紜，各有主張，卻都提不出一個毫無破綻的說法。如果用我們日常生活關係來分類：公法－是規律法律縱的關係，凡是上下垂直線生活關係法律體系的法律，都稱為公法。也就是規律國家與個人關係的法律，屬於公法。像憲法、選舉罷免法、行政法、刑法、訴訟法等都是，行政程序法也是公法的一種。
私法－凡是規律橫的關係，與國家公權力的行使無關，是在水平線上左右生活關係的法律體系，都是私法。像民法、商事法等都是。公法的意義說清楚以後，緊接著要說明什麼是「請求權」：法律上的請求權，一般說來是指可以要求他人作出特定行為的權利，包括行為或者不行為。請求權可分成公法上的請求權與私法上的請求權兩種，私法上的請求權規定在民法中，大致分為債權請求權、物上請求權與身分上的請求權便是。公法上的請求權則沒有這麼複雜，一般而言，是指公法上權利義務主體相互間，基於公法關係，一方得請求他方為特定給付的權利，包括人民對行政機關的公法上請求權，以及行政機關對人民的公法上請求權兩種。作為行使公法上請求權主體的行政機關，依行政程序法第二條第二、三項的立法解釋，也有兩種：一種是指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位的組織；另一種是「受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，在說明一定的事實狀態視為行政機關。」這種受託行使公權力的個人或團體，在受託行使公權力的範圍以內既被「視為」行政機關，就等同行政機關，在解釋上也是行使公法上請求權的主體。
修正法條中所敘述的「因五年間不行使」或者是「因十年間不行使」，指的是一定的事實狀態，這種事實狀態繼續存在經過法律規定的期間以後，在法律上便發生一定的法律效果。合於這法律效果的法律事實，在行政程序法上便是公法上的請求權「消滅」。權利的主要功能的請求權被消滅以後，權利人縱然還擁有權利，也是一種空權利，再也不能對負有義務的一方發號施令，要求作這作那了！
時效制度，在我國民法中有詳細的規定，時效制度建立的理論根據，學者間有不同的說法，歸納主要的理由，有下列三點：一、尊重現存秩序，維持社會安定：一種事實狀態，縱然不具真實的權利關係，只要長久繼續存在，也會受到社會人士所信賴，在這種事實狀態的基礎上，建構多重法律關係，如遽將這種事實狀態推翻，勢將破壞迄今建構的法律關係，法律為確保社會的安定，乃有設立時效制度的必要。二、簡化法律關係，避免訴訟舉證困難：長久存在的事實狀態，是否基於正當權源？若有爭訟，因年深日久證據散失或證人死亡無法舉證。強行興訟，導致訟案久延不決，要非維護權利之道，是以時效代替證據，使法律關係早日確定。三、在權利上睡眠者，法律不宜長期保護：法諺有云：「法律幫助有警戒心的人，不幫睡眠人。」權利人既長期不行使權利，等同拋棄權利，自有用時效制度，助其了斷的必要。
（本文登載日期為102年5月22日，文中所援引之相關法規如有變動，仍請注意依最新之法規為準）