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談政策行銷的利害關係人
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談政策行銷的利害關係人
法務部保護司 專門委員 羅進明
政策行銷觀念的演進
隨著社會快速的變遷，賦予了政府部門行銷概念的新思維，公民參與觀念的提升，政府應更積極的將民眾的聲音納入公共政策的規劃與評估當中，如何兼顧社會公義與民眾顧客的訴求與偏好，也就影響了政府部門政策行銷的演進，1979年Kotler & Levy 提出「行銷概念擴大化」，將行銷觀念不再侷限於營利組織或企業的行銷，政府提供滿意的服務給利害關係人或團體，公共政策即為其所行銷之產品，因此主張公共部門也適用行銷的概念，將行銷觀念導入公共政策規劃與執行，更有助於政策的執行，之後於1981年Mokwa & Permut 將政府部門行銷問題加以系統性的建構，提出了政府行銷與傳統企業行銷過程的不同面向與特質，直到1991年Snavely將企業行銷觀念轉化及修正，建構政策行銷的研究模式，而Altman & Petkus 則應用社會行銷的觀念，提出以利害關係人為基礎的政策制定模式，行銷觀念逐漸成為公共政策領域中重要研究議題，公共政策相關的行銷研究也日漸豐富，國內這些年來也陸續有人從事相關的公共政策行銷研究。（註1）
利害關係人理論
利害關係人理論是1984年由R·愛德華·弗里曼（R. Edward Freeman）在《Strategic Management: A Stakeholder Approach》一書中提出，他將利害關係人的概念與理論帶入企業管理的領域內，首先他界定「利害關係人」是在一個組織中會影響組織目標或被組織影響的團體或個人，因此，他認為一位企業的管理者如果想要企業能永續的發展，那麼這個企業的管理者必需制定一個能符合各種不同利害關係人的策略才行。（註2）
在弗里曼之後，薩瓦奇及其同僚在1991年發展出從公司的董事會成員、雇員及社區代表等三方利害關係人的觀點來提出公司的經營策略，因此從企業的觀點來看，一個企業除了注重股東的權益外，必需同時關注員工、顧客、社區以及所有與企業有關的個人或團體才行，類似以企業擁有者為核心的一個同心圓，層層向外擴散。而董恩(Dunn)在2004年則曾指出公共政策必須重視政策利害關係人之意見與態度，以制定合乎公平正義之政策，而所謂政策利害關係人是指受到政府政策影響或直接間接影響公共政策，對政策下了賭注的個人或團體，包含政策制定者、政策受益者、政策犧牲者。（註3）
誰是利害關係人
此處試著從幾個面向來談利害關係人，例如從法律上談到利害關係人之角度，民事訴訟法第二章第三節訴訟參加，提到就兩造之訴訟、參加、確定判決等有法律上利害關係之第三人，及行政程序法第174條，當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為決定或處置時之救濟等，其中利害關係人係指其權利因行政處分而受到影響的人，又訴願法規定，自然人、法人、非法人團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人均得提起訴願。例如：因地政機關土地登記之行政處分而權利受到影響之第三人（參考法條：訴願法第1條、第2條、第3條、第18條），均屬法律上對於有利害關係之人賦予相關訴訟權能之規定，就以社會大眾生活息息相關的居住問題為例，公寓大廈管理條例第35條規定「利害關係人於必要時，得請求閱覽或影印規約、公共基金餘額、會計憑證、會計帳簿、財務報表、欠繳公共基金與應分攤或其他應負擔費用情形、管理委員會會議紀錄及前條會議紀錄，管理負責人或管理委員會不得拒絕。」，條例雖未對利害關係人予以定義，然區分所有權人及住戶則均應屬利害關係人。
而就一般公司企業而言，與企業有關係的團體或個人，包括股東、企業主、管理者、員工、工會…等；其是由權益所衍生出來的，指某人或某組織擁有某項利益或一定的股份。關係人又可依合法性、緊急程度、權力三構面劃分，這三構面互相交集後可以產生潛在的利害關係人、可自由對待的利害關係人、苛求的利害關係人、主要的利害關係人、引起危險的利害關係人、依賴的利害關係人、決定性的利害關係人、非利害關係人這八類（註4）。企業的「利害關係人」指對該企業（或公司）有法律上之權利、義務關係之人，可能是公司的債權人、債務人、股東、契約相對人等等，依法律規定的權利、義務關係而有所不同。而按公司法之多項條文，都有「利害關係人」相關規定，可依條文內容來確定利害關係人範圍。至於企業的「關係人」指對該企業未必有法律上之利害關係，而在事實上有密切的關係，法律上對該等「關係人」常為限制性的規定。例如參考我國財務會計準則第6號公報，關係人交易，則明定關係人範圍及關係人交易必要揭露事項等。
另外近來食安問題層出不窮，因此若再以餐飲業為例，則其潛在方面的關係人包括媒體、報紙等，而可自由對待的關係人則是一般消費者，苛求的關係人則是指公益團體，主要的利害關係人是公司團體或政府單位這種大型客戶，引起危險的關係人可以是新聞報導，依賴的關係人則可以是指發現餐廳的食物有蟑螂的消費者，決定性的利害關係人指得就是因吃了餐廳食物而有所傷害且具有重大影響力的消費者。又舉例如近年來國內有許多凸顯各地方特色之節慶行銷活動，如每年各地的元宵燈會、宜蘭童玩節、屏東黑鮪魚祭等，而對節慶活動而言，一項成功的節慶行銷活動，其行銷對象相當廣泛，包括參與者、觀光者、主辦節慶活動單位、媒體、廣告商、贊助商，甚至地方居民等都屬行銷對象，當然目標行銷群體也包括政治人物及中央或地方的政府部門人員，須透過專業的行銷公關為活動打開國內外之知名度。（註5）
政策行銷的利害關係人
言歸正傳，回到所謂政策利害關係人則是指受到政府政策影響或
直接間接影響公共政策，對政策下了賭注的團體或個人，包含政策制
定者、政策受益者及政策犧牲者，政策利害關係人的定義，因為涉及
到個人的行為、互動的對象，以及整體的社會脈絡等，產生解釋上略
為不同。國內外學者的見解包括：Jansson, B.S.（2003）曾指出政策利
害關係人有以下11類：一、利益團體的領導者與成員；二、倡導團
體（尋求積極政策改革）；三、與該方案有關的行政官員與幕僚；四、
立法者與其助理；五、政府首長（民選）；六、政府監督機關與提供
資金者（註：如同行政院主計總處、財政部）；七、特定政策或議題
的消費者或受益者；八、地方政府的規範體系（如：護理之家的查核
機關）；九、專業團體（如：社工人員全國協會）；十、利益團體組成
的聯合會；十一、政黨領導人。
Dunn, W.N.（1994）界定政策利害關係人為受到公共政策影響
或影響公共政策，對政策冒風險的個人或團體，例如：市民團體、勞
工聯盟、政府機關、民選領袖與政策分析家等皆是。他們對政策環境
的同一訊息，明顯地有不同的反應方式。此外國內學者吳定（1998）
對政策利害關係人的定義：受到某項政策方案直接或間接、有形或無
形影響的人員，包括正面影響與負面影響的人員在內（註6），因此
它的範圍比行銷上的「標的人口」（target population）要為廣泛，舉例
說明:界定老人福利法的修法涉及的政策利害關係人包括：行政部
門、立法部門、政黨、老人福利推動聯盟、利益團體以及老人與其家
屬等。又例如老農福利津貼政策的利害關係人除了65歲的老農外，
還包括他們的家屬。朱志宏、丘昌泰（1995）則將政策利害關係人概
分為三類：政策制定者（policy makers）：這是指產生、運用與執行政
策的個人或團體。2.政策受益者（beneficiaries）：政策制定過程中直接
或間接受到利益的個人或團體。3.政策受害者（victims）：政策制定過
程中，喪失其應得利益的個人或團體。喪失的原因可能是政策設計失
當，未將他們列為利害關係人；或者政策本身引起副作用，對該個人
或團體產生負面的影響；或者該個人或團體欠缺顯著的政治地位與立
場；或者為機會成本下的必然犧牲品。（註7）
結語
政策行銷本質而言可說是具有政府與民眾間交易的特性，交易的過程，政府提供民眾想要的服務，而民眾回餽以賦稅、規費等的支持，過去民眾或許只能選擇要不要政府提供的服務，而現代行銷的觀念導入，民眾則可進一步要求政府提供他們想要的服務，政府及相關人員行銷的觀念也勢必隨之調整，應用於政府政策面，企業行銷與政策行銷洵屬有別，因此政府部門在運用行銷概念時有必要加以留意，以免誤用導致政策推行上的困難，企業行銷的利害關係人較容易鎖定，在設計行銷策略時，只要針對產品屬性，找到較屬直接的利害關係者，再設計或運用適當的行銷策略即可，然而在進行政策行銷時碰到的問題，光是利害關係人是誰？或其身在何處等，就有必要先加以鎖定，尤其一般在公共政策執行上所涉及範圍廣大且複雜，難度就明顯為高（註8），參照前述國內外學者的看法，指出政策利害關係人包括利益團體、專業團體之領導者與成員、有關的行政官員與幕僚、立法者與其助理、政府首長、監督機關與提供資金者、特定議題的消費者或受益者、地方政府體系、政黨領導人等均是，例如政府反毒政策的利害關係人，在政策行銷對象上，吸毒者或販毒者外，也不能忽略潛在的使用者，因此在設定政策文宣時，就須予以考量，政府公關與行銷並非單純的政令宣導、教育民眾或形象廣告，也不只是建構良好的人際網絡或交際應酬，而應是一種講求方法有系統的社會科學，同時更重要的是身體力行，其內涵除了在政策形成後，消極的運用行銷方法傳遞訊息，化解反彈聲浪，進而改變內外部顧客想法達到預期目的外，更應在政策擬定前，積極擔任邊界偵測角色，蒐集內、外部顧客，即利害關係人的期望與願望，建立公共事務參與的管道（註9），身為政策制定者、運用與執行政策的個人或團體，首要之務應確立該項政策的受益者及政策受害者，政策制定過程中，針對相關利益的個人或團體，政府機關及人員採取有效的行銷策略及方法，促使利害關係人就研議中或已形成之公共政策產生共識或共鳴，以增加政策執行的成功機率（註10），進而發揮整體政策推展之綜效，提高國家競爭力，
達成創造公眾福利的目標。
註釋
註1：政策規劃與行銷，翁興利著。
註2：維基百科，zh.wikipedia.org/zh-tw/利害關係人理論。
註3：公共政策發展研究與利害關係者觀念應用之探討，蕭宏金著。
註4：http://eportfolio.lib.ksu.edu.tw/~4970S098/blog?node=000000058#trackback
註5：同註1。
註6：公共政策，吳定著。
註7：市政府政策的宣導：行銷管理，丘昌泰著。
註8：公部門政策行銷策略之研究，林佳慧著。
註9：公共管理，黃榮護著。
註10：同註6